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环保组织担当环境公益诉讼原告的困境与突破
浏览数:967   发布时间:2018-5-12   阅读本文需要支付 0元  本文已有:0人支付阅读
      一、环保组织提起环境公益诉讼的法律保障
      2012年修订的《民事诉讼法》正式规定了环境民事公益诉讼,该法第55条规定“法律规定的机关和有关组织”可以作为原告提起环境民事公益诉讼。2014年修正的《环境保护法》对环境公益诉讼制度最终进行了确认,该法第58条可以说是对《民事诉讼法》第55条“有关组织”的准确界定,根据该规定,具备一定条件的环境保护公益组织可以作为环境公益诉讼的原告。
     《民事诉讼法》和《环境保护法》的通过实施,正式从法律层面确立了环境公益诉讼。《民事诉讼法》和《环境保护法》赋予环保组织原告主体资格,为有关机关和环保组织提起环境公益诉讼提供了法律保障,对推动环境公益诉讼的完善和环保事业的发展一定的进步意义。
      二、环境公益诉讼开展的整体状况
     (一)新《环境保护法》后环境公益诉讼没有突破性发展
      1.环境公益诉讼的数量少且地域分布集中
      2015年,新《环境保护法》生效实施之后,法院共受理了38起环境公益诉讼案件,其中贵州、宁夏各8起,共占比40%;山东5起,占比13%;江苏4起,占比10%;福建3起,占比8%;四川、湖南、河南、北京、甘肃、海南、安徽、浙江、天津、辽宁各1起,共占比27%。其中,宁夏名下的8起案件为同一系列,即“绿发会诉八企业腾格里沙漠污染案”从以上数据可以看出,2015年法院受理的环境公益诉讼虽然较之前明显增多,但是并没有出现井喷的趋势。而且其地域分布依然集中在几个环境公益诉讼的先行省份。除却宁夏的特殊情况,2015年的环境公益诉讼案件依然是贵州最多,其次是山东和江苏。2015年全国有19个省份没有出现环境保护公益诉讼。
      2.有意愿且有能力提起环境公益诉讼的环保组织数量过少
      截至2014年第三季度,我国共有700多家有资格提起环境公益诉讼条件的环境保护公益组织。但是2015年只有9家环保组织或单独或联合参与诉讼,其中中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)16件,贵阳公众环境教育中心7件,中华环保联合会、自然之友各6件,福建绿家园2件,大连环保志愿者协会、清镇市生态环保联合会、厦门红树林(中国红树林保育联盟)、湘潭环保协会各1件。提起环境公益诉讼的环境保护公益组织主力军依然是绿发会、贵阳公众环境教育中心、中华环保联合会和自然之友这几个大型的环保组织。其他几百家环保组织都没有提起过环境公益诉讼,也明显缺少诉讼的能力和意愿。
     (二)环保组织担当环境公益诉讼原告的困境探析
      1.新《环境保护法》对环保组织的条件限制过于严苛
      为了防止滥诉,节约司法资源,新《环境保护法》在承认环境保护公益组织可以作为环境公益诉讼的适格原告的同时,对能够提起环境公益诉讼的环境保护公益组织提出了一定的限制条件:第一,在案件范围上,环境保护公益组织只能针对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起诉讼;第二,在组织级别上,必须是在设区的市级以上人民政府民政部门登记;第三,在组织资质上,必须是专门从事环境保护公益活动连续五年以上并且没有违法记录;第四,在起诉目的上,不能通过诉讼牟取经济利益。新《环境保护法》对环境保护公益组织的严格限制固然能够起到防止滥诉的作用,但是在我国环保组织发展时间短、经济能力弱的背景下,符合新《环境保护法》规定的环保组织并不多,这些限制无疑是将大多数的环境保护组织都拒之环境公益诉讼的门外。
      2.环境保护公益组织人才缺乏,诉讼参与能力有限
      环境保护组织人力资源不足,普遍缺乏环境保护领域和司法领域的专家学者。目前,我国28.9%的环保民间组织没有专职工作人员,46.5%的环保民间组织其专职人员在1-5人之间。同时由于环保组织发展时间短,资金匮乏,环保组织在短时间内吸引足够的具有专业环保知识和法律知识的人才是十分困难的。但是环境公益诉讼具有复杂性和专业性,需要环保知识和法律知识的双重指导。这种人才缺失的困境导致环保组织在诉讼过程中缺乏专业的行动策略和法律知识的指导,限制了环保组织参与环境公益诉讼的能力。
      3.环保组织成立发展的限制过多
      我国环保组织管理采用登记管理部门和业务主管部门的双重管理体制以及分级登记管理体制。成立环保组织,必须首先取得业务主管部门的审查同意,但是实践中环保组织经常无法准确找到自己的业务主管部门,而被不同的行政部门互相推诿。环保组织取得主管部门的审查同意之后,需要到民政部门注册登记。中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》显示,截至2008年10月,我国共有民间环保组织3539家(含港、澳、台),其中由政府发起成立的有1309家,这其中76.6%环保民间组织选择在民政部门注册。政府设立环保组织基本上是为了宣传自己的环保政策,环保组织只是政府的附庸,缺乏独立性。其他一些由非政府发起设立的环境保护公益组织,受到管理体制的影响,也必须与行政主管部门保持紧密联系,组织的独立性受到极大的限制。
      三、能动司法——破除环保组织困境的探索
      破除环保组织担当公益诉讼原告的困境,必须坚持能动司法,在现行立法的前提下充分发挥法官的主观能动性。
    (一)放宽对环保组织的限制
      新《环境保护法》对能够提起环境公益诉讼的环保组织的资格做出了严格限制,这是造成环境公益诉讼发展缓慢的重要原因之一。因此笔者认为应当逐步放宽对环保组织的限制,尤其是对环保组织的资质的限制。新《环境保护法》规定,能够提起环境公益诉讼的组织必须是连续成立五年以上且没有违法记录的组织。笔者认为,即使环保组织曾存在违法记录,也不能以此否定环保组织维护环境公共利益的愿望和能力。所以法律应当对违法记录做出更准确的界定,明确环保组织曾经出现何种违法记录才丧失原告主体资格,放宽对环保组织的限制。
    (二)扩张适格原告的范围
      根据《民事诉讼法》和《环境保护法》的规定,能够提起环境保护公益诉讼的主体是法律规定的机关和社会组织,公民个人不能成为环境公益诉讼的适格原告。但是“受影响的人最容易发现违法行为,而且,与背负预算包袱的政府机关相比,更多的情况下私人较容易提起诉讼。”另一方面,中国并没有穷理好诉的传统,贵州省清镇市人民法院将环境公益诉讼的原告扩张至公民个人之后,也并没有出现公民滥诉、浪费司法资源的情况。因此,笔者认为扩大环境公益诉讼原告的适格范围,允许公民个人作为诉讼主体,应当是推动环境公益诉讼发展的有力措施。
    (三)法院主动依职权调查取证
      为了解决环境公益诉讼调查取证难的问题,法院可以建立诉前保护机制。在环境公益诉讼中,原告提供基础证据和相应担保之后,可以在起诉之前向人民法院申请诉前禁令,诉前禁令下达后立即生效,相关行政机关应对违法行为及时查处并将处罚结果函告生态环保审判庭。此外,在环境公益诉讼过程中,法院可以适当突破消极中立的角色定位,在法律限度内发挥主观能动性,主动依职权调查取证,聘请鉴定机构出具鉴定意见,聘请环境专家证人出具专家意见。
      诉前保护机制、法院调查取证、聘请专家证人等都是法院能动司法、发挥主观能动性的体现。法院在现行立法的框架内,能动司法,适当运用法官职权主义,是我国破除环保组织担当诉讼主体的困境,充分发挥环境公益诉讼的司法功能的重要途径。
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